Conseil d'Etat, 6 octobre 2008, Sécurité juridique...

Citation :

Conférence d’agrégation de droit public
Droit administratif –Commentaire
23/10/08, 18h, Salle des Conseils
Sujet proposé par M. le Professeur Pierre Delvolvé
Candidat : M. Philippe Cossalter


Conseil d’État (10ème et 9ème sous-sections réunies) 6 octobre 2008, COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES, n° 310146, publié au recueil Lebon

Vu, 1°) sous le n° 310146, la requête, enregistrée le 22 octobre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES, dont le siège est 9, place des Vosges à Paris (75004), M. Paul C, demeurant ..., M. Christophe A, demeurant ..., M. François B, demeurant ..., M. Pascal E, demeurant ...et M. Jean-Louis D, demeurant ... ; la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres demandent au Conseil d’Etat :
  
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2007-1405 du 28 septembre 2007 portant statut particulier du corps des architectes en chef des monuments historiques et adaptation au droit communautaire des règles applicables à la restauration des immeubles classés, en tant, d’une part, qu’il ne maintient pas en vigueur les dispositions de l’article 3 du décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 au moins jusqu’au 1er janvier 2009 et, en tout état de cause, jusqu’au premier jour du septième mois suivant la publication du décret prévu à l’article L. 621-9 du code du patrimoine, d’autre part, qu’il institue une astreinte qui ne peut être appliquée en l’absence du même décret d’application, enfin qu’il ne comporte pas de dispositions transitoires applicables aux opérations de travaux en cours ;
 2°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
  
Vu, 2°) sous le n° 311080, la requête, enregistrée le 30 novembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par l’ASSOCIATION ARCHITECTES DU PATRIMOINE, dont le siège est 1, place du Trocadéro à Paris (75116), représentée par son président en exercice ; l’ASSOCIATION ARCHITECTES DU PATRIMOINE » demande au Conseil d’Etat :
 
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’article 9 du décret n° 2007-1405 du 28 septembre 2007 portant statut particulier du corps des architectes en chef des monuments historiques et adaptation au droit communautaire des règles applicables à la restauration des immeubles classés ;
2°) d’enjoindre à l’Etat d’adopter une nouvelle rédaction de cet article ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
 
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 septembre 2008, présentée par la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres ;
 Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
 Vu le code du patrimoine ;
 Vu l’ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 ;
 Vu le décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 ;
 Vu le code de justice administrative ;

 Après avoir entendu en séance publique :
 - le rapport de Mme Fabienne Lambolez, Maître des Requêtes,
 - les conclusions de Mlle Célia Verot, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes de la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres et de l’ASSOCIATION « ARCHITECTES DU PATRIMOINE » sont dirigées contre le même décret ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
 
Considérant qu’aux termes de l’article L. 621-9 du code du patrimoine, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés : « L’immeuble classé au titre des monuments historiques ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni être l’objet d’un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, sans autorisation de l’autorité administrative. / (...) / Un décret en Conseil d’Etat précise les catégories de professionnels auxquels le propriétaire ou l’affectataire d’un immeuble classé au titre des monuments historiques est tenu de confier la maîtrise d’oeuvre des travaux » ; qu’aux termes du III de l’article 3 du décret du 28 septembre 2007 portant statut particulier du corps des architectes en chef des monuments historiques et adaptation au droit communautaire des règles applicables à la restauration des immeubles classés : « Les architectes en chef des monuments historiques assurent la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration sur les immeubles classés au titre des monuments historiques appartenant à l’Etat ou qu’il a remis en dotation à ses établissements publics (...) » ; qu’aux termes de l’article 5 du même décret : « Les architectes en chef des monuments historiques peuvent exercer leur activité d’architecte à titre privé et lucratif pour la maîtrise d’oeuvre de travaux autres que ceux dont ils ont la charge en application de l’article 3, notamment la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration sur les immeubles classés au titre des monuments historiques, appartenant à des personnes publiques ou privées autres que l’Etat » ; qu’aux termes de l’article 9 de ce décret : « La maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des monuments classés autres que ceux mentionnés au premier alinéa du III de l’article 3 peut également être assurée, sur une opération donnée, par un ressortissant d’un Etat membre de la Communauté européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen établi dans un autre Etat que la France, présentant les conditions requises pour se présenter aux épreuves du concours institué par le 2° du I de l’article 2 et celles requises pour être inscrit à un tableau régional de l’ordre des architectes en vertu des dispositions de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1977 susvisée (...) » ; que les dispositions précitées du décret du 28 septembre 2007 ont pour objet de permettre de confier la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des monuments historiques classés n’appartenant pas à l’Etat à d’autres catégories de professionnels que les architectes en chef des monuments historiques ; qu’elles ont pour effet de réduire le champ du monopole de fait que détenaient les architectes en chef des monuments historiques pour la restauration des monuments classés ; qu’en les adoptant, le Gouvernement a entendu mettre le régime français de restauration des monuments historiques, qui avait donné lieu à un avis motivé de la Commission européenne aux autorités françaises le 4 avril 2006, en conformité avec le principe communautaire de libre prestation de services ;
 

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l’article 9 du décret attaqué :
 
Sur la recevabilité de la requête de l’ASSOCIATION « ARCHITECTES DU PATRIMOINE » :
 
Considérant, d’une part, que l’ASSOCIATION « ARCHITECTES DU PATRIMOINE » a pour objet de regrouper les architectes diplômés du centre des hautes études de Chaillot, dit « école de Chaillot », et de représenter les intérêts des élèves diplômés ; qu’ainsi, elle a intérêt à demander l’annulation des dispositions de l’article 9 du décret du 28 septembre 2007 qui, contrairement à ce que soutient le ministre de la culture et de la communication, n’ont pas de caractère statutaire ;
Considérant, d’autre part, qu’il ressort des pièces du dossier que, conformément aux statuts de l’association, son président a été habilité à former la présente requête par une délibération du conseil d’administration du 29 octobre 2007 ; qu’il a donc qualité à agir au nom de l’association ;
 
Sur la légalité des dispositions contestées :
 
Considérant que le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l’un comme l’autre cas, en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ;
 
Considérant que les dispositions de l’article 9 du décret attaqué ont pour effet de priver les architectes établis en France, qu’ils soient, comme le relève l’association requérante, de nationalité française ou, d’ailleurs, ressortissants d’autres Etats membres de la Communauté européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen, de la possibilité de bénéficier de l’accès à la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des monuments historiques classés n’appartenant pas à l’Etat ; que s’il était loisible au Gouvernement de réserver, pour des raisons d’intérêt général, l’exercice de la maîtrise d’oeuvre de la restauration de ces monuments historiques classés à des professionnels disposant d’une qualification et d’une expérience suffisantes en ce domaine, la différence de situation existant entre les professionnels français et les ressortissants d’autres Etats membres de la Communauté européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen qui remplissent les conditions de diplôme et d’expérience professionnelle mentionnées à l’article 9 du décret du 28 septembre 2007, selon qu’ils sont établis en France ou bien dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, n’est pas en rapport avec l’objet de l’article 9 qui, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, est de permettre de confier la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des monuments historiques classés n’appartenant pas à l’Etat à d’autres catégories de professionnels que les architectes en chef des monuments historiques ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que des raisons d’intérêt général suffisantes justifient la différence de traitement qu’instituent les dispositions précitées au détriment des professionnels établis en France ; qu’ainsi, les dispositions de l’article 9 du décret du 28 septembre 2007 méconnaissent dans cette mesure le principe d’égalité ; que l’ASSOCIATION « ARCHITECTES DU PATRIMOINE » est par suite fondée à demander l’annulation de cet article en tant qu’il exclut les professionnels établis en France de son champ d’application, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens qu’elle invoque ;
 

En ce qui concerne les conclusions de la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres relatives à la date d’entrée en vigueur du décret et à l’absence de mesures transitoires :
  
Considérant que le décret du 28 septembre 2007 a abrogé le décret du 20 novembre 1980, qui fixait le précédent statut particulier des architectes en chef des monuments historiques ; qu’il a fixé son entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ; que la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres en demandent l’annulation d’une part, en tant que le Gouvernement a retenu cette date d’entrée en vigueur pour certaines de ses dispositions, d’autre part, en tant qu’il ne comporte pas de dispositions transitoires applicables, notamment, aux opérations de travaux en cours ;
  
Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de la culture et de la communication à la requête de la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres ;
 
 Sur les moyens tirés de l’abrogation prématurée de l’article 3 du décret du 20 novembre 1980 et de l’inapplicabilité du régime d’ « astreinte » institué par l’article 3 du décret attaqué :
  
Considérant que l’article 3 du décret du 20 novembre 1980 chargeait les architectes en chef des monuments historiques de la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des immeubles classés monuments historiques dont la maîtrise d’ouvrage était assurée par l’Etat ou qui étaient subventionnés par l’Etat ; que ces dispositions constituaient le fondement du monopole de fait mentionné précédemment ;
 
Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles 3, 5 et 9 du décret attaqué que les architectes en chef des monuments historiques et les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen remplissant les conditions de diplôme et d’expérience professionnelle mentionnées à l’article 9 sont habilités à effectuer la maîtrise d’oeuvre des travaux sur les monuments historiques classés ; qu’ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions combinées, compétemment édictées par décret en Conseil d’Etat, constituent une mesure d’application du dernier alinéa de l’article L. 621-9 du code du patrimoine ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué ne pouvait légalement abroger l’article 3 du décret du 20 novembre 1980 avant qu’aient été définies, par le décret en Conseil d’Etat prévu par l’article L. 621-9 du code du patrimoine, les catégories de professionnels seuls habilités à assurer la maîtrise d’oeuvre des travaux de restauration des monuments historiques, manque en fait ; que d’ailleurs, si la circonstance que cette mesure d’application n’ait pas été prise à la date d’entrée en vigueur du décret attaqué serait susceptible de faire obstacle à l’application de certaines de ses dispositions, elle serait sans incidence sur sa légalité ;
 
Considérant que doit être rejeté, pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que les dispositions du deuxième alinéa du III de l’article 3 du décret, qui prévoient que la maîtrise d’oeuvre des travaux sur les monuments classés n’appartenant pas à l’Etat est assurée par l’architecte en chef des monuments historiques territorialement compétent lorsque le maître d’ouvrage n’a retenu aucun autre maître d’oeuvre, seraient inapplicables faute que soit intervenu le décret en Conseil d’Etat prévu par l’article L. 621-9 du code du patrimoine ;
 
Sur le moyen tiré de l’absence de dispositions transitoires relatives notamment aux opérations de travaux en cours :
 
Considérant que l’exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante ; qu’en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s’appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; que, toutefois, il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s’imposent à elle, d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, cette réglementation nouvelle ; qu’il en va ainsi lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ;
 
Considérant en premier lieu que, par application du principe de non-rétroactivité des actes réglementaires, le décret attaqué ne saurait être interprété, dans le silence de ses dispositions quant à ses conditions d’application aux opérations de travaux en cours, comme s’appliquant aux contrats de maîtrise d’oeuvre légalement conclus avant sa publication ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne fait nullement obligation aux collectivités territoriales et aux personnes privées ayant confié par contrat la maîtrise d’oeuvre de travaux de restauration de monuments historiques à des architectes en chef des monuments historiques de résilier ces contrats avant leur complète exécution ;
 
Considérant, en deuxième lieu, que la réforme opérée par le décret du 28 septembre 2007 était prévisible dès lors que, comme il a été dit ci-dessus, le régime antérieur de restauration des monuments historiques classés avait donné lieu à un avis motivé de la Commission européenne aux autorités françaises ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les inconvénients résultant à l’avenir, pour les architectes en chef des monuments historiques, de la réduction du champ de leur monopole seraient excessifs par rapport à l’objectif d’intérêt général poursuivi par les auteurs du décret ; qu’il ne ressort pas non plus du dossier que l’entrée en vigueur du nouveau régime avant l’éventuelle réaffectation des monuments entre les architectes ou la modification de leurs circonscriptions territoriales porterait une atteinte excessive aux conditions d’activité de certains d’entre eux ; qu’en fixant, dans ces conditions, l’entrée en vigueur du décret au 1er janvier 2008, le Gouvernement n’a pas méconnu le principe de sécurité juridique ;
 
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que si, en tout état de cause, il est loisible aux architectes en chef des monuments historiques qui estimeraient que l’application du décret du 28 septembre 2007 leur occasionne un préjudice anormal et spécial d’en demander réparation, la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de ce décret ;
 

En ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction :
 
Considérant que l’article L. 911-1 du code de justice administrative dispose : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution » ; que selon l’article L. 911-2 du même code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (...) prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé » ; que l’exécution de la présente décision implique seulement que le Gouvernement modifie l’article 9 du décret du 28 septembre 2007 de manière à rendre les dispositions de cet article conformes au principe d’égalité ; qu’il y a lieu d’enjoindre au Gouvernement de procéder par décret à cette modification dans le délai de trois mois suivant la notification de la présente décision ;
 

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
 
 Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’Etat le versement à l’ASSOCIATION « ARCHITECTES DU PATRIMOINE » d’une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions de la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres tendant aux mêmes fins ;
 
 
  D E C I D E :
 
Article 1er : L’article 9 du décret du 28 septembre 2007 portant statut particulier du corps des architectes en chef des monuments historiques et adaptation au droit communautaire des règles applicables à la restauration des immeubles classés est annulé en tant qu’il exclut les professionnels établis en France de son champ d’application.
 
Article 2 : Il est enjoint au Gouvernement de prendre un décret afin de rendre les dispositions de l’article 9 du décret du 28 septembre 2007 conformes au principe d’égalité dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.
 
Article 3 : La requête de la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES et autres est rejetée.
 
 Article 4 : L’Etat versera une somme de 2 000 euros à l’ASSOCIATION ARCHITECTES DU PATRIMOINE » en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
 
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la COMPAGNIE DES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES, à M. Paul C, à M. Christophe A, à M. François B, à M. Pascal E, à M. Jean-Louis D, à l’ASSOCIATION ARCHITECTES DU PATRIMOINE », au Premier ministre, à la ministre de la culture et de la communication et au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.